南京雄狮电子商城贝特电子经营部
诉南京市质量技术监督局玄武分局不服行政处罚案
[提示]
这是一起标的很小的行政案件，其背景却是我国工商行政主管部门与质量技术监督部门的权限纠缠的历史难题。法院能不能在审判中解决行政机关的权限争议？本案提供了在当前行政诉讼环境下可行的个案处理模式，具备了一定的先例意义。
[案情]
原告南京雄狮电子商城贝特电子经营部。
被告南京市质量技术监督局玄武分局。
2002年7月29日，某市质量技术监督局某分局（以下简称某质监分局）接到举报，出动执法人员对某电子经营部（以下简称某经营部）实施了执法检查，结果发现某经营部涉嫌销售假冒Pentium4 CPU；该局次日立案检查，并对销售现场及库存1.5G、1.8G和2.0GP4 CPU共28盒予以抽样取证。8月1日，某质监分局委托英特尔（中国）有限公司某办事处进行鉴定，结论为假冒英特尔公司产品。8月7日，某质监分局对某经营部的上述经营假冒P4 CPU的违法行为进行了调查核实，该经营部对此予以承认。此后，某质监分局履行了告知程序，并依据《产品质量法》对某经营部实施了行政处罚：决定没收上述假冒P4 CPU28盒和违法所得100元，并处罚款20000元。某经营部在履行行政处罚决定内容后，以某质监分局超越职权实施行政处罚为由提起了行政诉讼。
原告某电子经营部诉称，2002年7月29日，某市质量技术监督局某分局（以下简称某质监分局）执法人员对其实施了执法检查，认定其销售假冒Pentium4 CPU并进行了处罚：没收P4 CPU28盒和违法所得100元，并处罚款20000元；某质监分局对流通领域产品质量进行处罚，显属超越职权。原告请求法院撤销被告的行政处罚决定，并判决被告承担本案的诉讼费用。
被告某质监分局辩称，该局接举报后对原告经营假冒Pentium4 CPU的质量违法行为进行检查，并经英特尔（中国）有限公司某办事处进行鉴定，结论为假冒英特尔公司产品，遂依据《产品质量法》对某经营部实施了行政处罚，其行政行为符合法定职权，且认定事实清楚，证据确凿，程序合法，故请求法院判决维持该行政处罚。
[审判]
某区法院经过庭审调查后认为，被告作为产品质量监督管理机关，具有产品质量的监督管理、维护正常经济秩序的职责。对产品的质量进行监督管理，可以体现在生产领域，也可以体现在流通领域。由于有关职能部门对商品质量监督管理职能的含义没有明确界定，而假冒产品的生产领域与流通领域又难以截然分开，在此情况下，被告作为原告所在地的产品质量监督管理机关，当发现市场中出现假冒产品后，不能等待行政职能进一步明确后再决定查处市场中出现的假冒产品，因此，被告依据《产品质量法》查处打击假冒产品，并不违反法律的规定，遂判决维持被告的具体行政行为。
原告上诉后，某市中院开庭审理了此案。中院认为，某质监分局作为产品质量监督管理机关，具有对产品质量的监督管理、维护正常经济秩序的职责；而对生产、销售的产品质量进行监督管理，既可以体现在生产领域，也可以体现在流通领域，故某质监分局有权对辖区内的假冒产品进行查处，其被诉行政处罚并无不当。最后，中院终审判决驳回上诉，维持原判。
[评析]
（一）争议焦点
庭审中，被告到底有无行政处罚权成为辩论焦点。在本案的两次庭审过程中，原告某经营部都以某质监分局对流通领域产品质量无权查处为由，要求法院撤销某质监分局的行政处罚决定；而被告则坚持认为自己仍然具有“打假”职责，查处假冒产品是其权限范围内的事。
原告某经营部的依据是国务院办公厅国办发[2001]56、57号分别关于国家质检总局和国家工商总局职能配置内设机构和人员编制规定的文件，以及某省人民政府办公厅政办发[2002]56号关于调整流通领域商品质量监督管理职能的文件，上述三份文件对质量监督方面的职责都进行了重新分工，即工商部门负责流通领域的商品质量监督管理，质监部门负责生产领域的产品质量监督管理，工商部门在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题应移交质监部门处理。原告认为，即使自己销售的产品存在质量问题，由于属于流通领域商品质量问题，按照规定只能由工商部门处理，质监部门无权处理；某质监分局的行政处罚属于越权行政。
被告某质监分局认为，流通领域的商品质量管理职能，是指以市场监督抽查为主要形式对商品的实物质量实施的监督检查，上述国务院办公厅、省政府办公厅文件中将流通领域的这种职能划归工商部门，并不等于将对假冒商品的打击职能一并移交，质监部门仍然依法肩负“打假”重任。
（二）判决理由
某区法院认为，尽管有关文件将流通领域商品质量职能由质监部门划归工商部门，但由于有关部门对商品质量监督管理职能的含义未作明确界定，且假冒产品的生产领域与流通领域难以截然分开，故质监部门能否打击销售假冒产品行为实际上是存在争议的；在此情况下，某质监分局作为产品质量监督管理机关，在辖区内发现假冒产品并依据《产品质量法》予以查处，并没有违反法律的规定。
某市中院认为，作为产品质量监督机关，质监部门应当对辖区内生产、销售的产品质量进行监督管理，既可以体现在生产领域，也可以体现在流通领域，故某质监分局有权对辖区内出现的假冒产品进行查处，其行政处罚并无不当。
（三）本案启示
1、“同归”并未掩住“殊途”
尽管两级法院在审理此案时，都认为某质监分局对某经营部销售假冒产品行为进行行政处罚是依法行使职权，并未越权行政；但是，两级法院虽结论相同，理由却有所差异。
某区法院主要是从假冒产品难以区分流通领域与生产领域的角度来判断被告是否越权行政的；由于难以从假冒产品本身来区分究竟是属于生产领域还是流通领域，再加上对质监部门能否查处流通领域假冒产品尚存争议，所以，某区法院认定被告没有违反法律规定。然而，某市中院是从质监部门自身的应有职能来判断被告是否超越职权的；由于被告是产品质量监督管理机关，具有对产品质量的监督管理职责，因此，既可以对生产领域、也可以对流通领域的产品质量进行监督管理，其对辖区内出现的假冒产品进行查处的行为并无不当。
很显然，某区法院谨慎地绕开了质监部门能否查处流通领域商品质量问题，而是抓住假冒产品难以区分生产领域和流通领域这一关键予以判决，虽然不能在此类问题上一劳永逸，但毕竟是解决了本案难题。中院则依据《产品质量法》的相关规定，直接认定质监部门可以对生产领域和流通领域的产品质量进行监督，这虽然很能解决问题，但在事实上却忽视了国务院对工商和质监部门的权限划分行为，而国务院的此种行为乃是依据宪法的授权所为，既有充分的合法性依据，又是应对日益丰富的行政实践的有效举措（国务院职能部门的增减分合过去有，现在有，将来还会有。），如果法院对此视而不见，似乎并无充足理由。
2、现实难题与历史遗留问题。
这起行政诉讼案件是一起看起来简单但却相当复杂、且政策性很强的案件，这类案件不仅经常出现，而且也是质监部门近一段时间以来一直面临的现实难题。事实上，本案争议的焦点并不是简单的某质监分局有无权限的问题，而是涉及到两个行政执法机关之间的职能界定问题，且是个长久以来就一直争论不休的问题。
1986年国务院颁布《工业产品质量责任条例》后，工商部门和质监部门在相关职能上就存在着争议；1989年国务院专门就两部门的职能进行了原则分工，明确质监部门负责查处生产和流通领域中的产品质量问题；1993年《产品质量法》却又规定工商部门可以依据该法查处质量违法行为；2000年国务院重新对质监和工商部门的部分职能进行了调整，再加上此前生效的《计量法》、《标准化法》也授权工商部门有权分别依据该法实施行政处罚，因此，从国务院的相关规定来看，国务院对究竟是由一个部门还是两个部门来监督一般产品质量问题尚无定论。这就不可避免地在实践中引发了混乱：当确定由一个部门处理时（如1989年由质监部门负责），实际上仍然是两个部门在执法；当确定由两个部门分工负责时，却又因难以具体界定职责而频频发生职权冲突（浙江省甚至发生过质监与工商部门在具体执法过程中直接对抗的恶性事件）。
之所以如此，一个很重要的原因是，我国在建立社会主义市场经济过程中一直被严重的假冒伪劣产品所困扰，市场经济秩序遭到严重破坏；在此情况下，有效惩治假冒伪劣就显得尤为迫切。国务院仍在组织实施的整顿和规范市场经济秩序活动就是明证。正是在这一背景下，在实际工作中，质监和工商部门在质量监督管理中常常存在不同理解甚至发生冲突，政府及其上级主管部门常常出面协调但又难以切实解决，结果既影响了质量监督管理工作，又给行政相对人因可能的重复检查甚至重复处理而带来损失。十几年来，这种职责交叉或者说职权冲突一直不断；有些地方为解决这一难题，曾经将质监部门与工商部门予以合并，业内人士也曾有过合并的建议。
2、质监部门的职责与权限。
质监部门究竟有无权力查处流通领域商品质量违法行为，其依据又何在？按照原告的观点看，质监部门已经无权查处了，因为国务院办公厅、省政府办公厅关于质监、工商部门职能配置的文件中已明确将流通领域商品质量监督管理职能划归工商部门。从文件的规定来看，这一点应当是确切无疑的。事实上，法院在合议本案时也有人持此观点。
但是，实际中的问题远非文件中的简单规定所能解决。一是对“流通领域商品质量监督管理”的理解问题，工商部门倾向于认为是从管理、检查到监督处理的一揽子工作；而质监部门则认为自己过去履行这项职能时，仅是指以市场监督抽查为主要形式、按照产品标准对商品的实物质量实施监督检查、对不合格商品再依法进行有效后处理的过程，此项职能现在只能原样移交而不可无限扩大，质监部门依然有权查处流通领域中的商品质量问题。二是“打假”工作与商品质量监督管理工作不是一回事，这在省政府下发给省质监局的“三定”方案中已经明确，很显然，质监部门的打假职能并未划出；况且，国务院在布置全国“打假”工作时都强调打假要全社会齐抓共管，各有关职能部门要协同作战，因此，质监部门仍然肩负“打假”重任。三是质监部门实际上仍在查处流通领域中的商品质量问题，如棉花质量、锅炉压力容器和特种设备的质量、旅游商品质量、食品质量、农资质量等等，这其中既有行政法规的特别规定，也有国务院的阶段性工作布置，因此，质监部门并未退出流通领域。四是所谓生产领域与流通领域在实际工作中往往难以区分，如大量的前店后厂问题、商家对商品进行分装或者改装的行为、销售商尚未进行交易的仓储货物问题、销售商在销售商品时的制假行为等，这些确实都难以轻易界定。
正是基于上述理由，法院才判决维持被诉具体行政行为，只不过两级法院的理由有所不同而已。我们理解，某区法院是从“打假”难以区分生产领域还是流通领域来认定被告没有违法，其隐含的前提可能是承认商品质量监督管理是有生产领域和流通领域之分的；而某市中院则干脆认为，质监部门依据《产品质量法》的授权而成为产品质量监督管理机关，其有权对生产、销售的产品质量进行监督管理，即既可以体现在生产领域，也可以体现在流通领域，某质监分局对辖区内出现的假冒产品进行查处并无不当，某市中院判决此案时的一个隐含前提可能是，质监部门依据《产品质量法》授权已经取得合法主体资格，其对生产和流通领域的产品质量都享有监督管理职权。
3、关于本案的几点思考。
其一，公益与私益的冲突问题。本案从表面上看，是某经营部认为其合法权益受到了质监部门违法行为的侵害，公权力侵害了其财产权，这是个私益保护问题。但透过私益保护问题，我们又看到了质监和工商部门的具体权限之争，并不难发现隐藏在后的实际上是个公益保护问题——社会主义市场经济秩序不容破坏。我们认为，在行政相对人违法行为已经确认、且相关部门具体权限争议一时又难以获得有效解决的前提下，至少在目前，人民法院似乎不便以牺牲公益为代价来试图解决一个连主管部门都棘手的权限争议问题。当前值得注意的是，在公益和私益发生冲突时，有些地方法院在审查具体行政行为时似乎有矫枉过正之嫌；其实，这不仅是个不合国情的问题，而且也是个对司法审查缺乏正确把握的问题。
其二，有关法律适用问题。本案中可能被适用的法律依据其实是《产品质量法》和国务院关于质监和工商部门职能配置的规范性文件，前者是正式的法律，后者是国务院依据宪法赋予的职能而在其权限范围内所作的规范性文件（即使其被视为行政法规，其法律效力也低于法律），从形式上看，法律适用似乎应该毫无问题。但事实可能并非如此简单。因为国务院关于其直属机构职能调整的职权是宪法赋予的，其调整的现实根据是丰富而复杂的行政管理活动的现实需求，如果法院对此熟视无睹的话，那既在理论上显得过于教条，又在实践中难以行得通。然而本案中的难题之一也正在于此，究竟是适用《产品质量法》还是国务院的规定？我们认为，如果国务院对其职能部门的权限进行了明确无异的划分，由于此乃其法定职权，故法院在裁判时应予适用；如果国务院对权限划分未能明确且在具体实践中尚存争议，那么，法院应当依据相关法律直接予以裁判。可能这是一种较为现实的做法。
其三，本案在判例法上的意义。尽管判例在我国还未取得立法上的地位，在实际的审判中也不具有拘束力，但不可否认，典型案例的实际影响力还是存在的。由于本案所涉及到的是质监部门与工商部门的具体职能划分问题，而这一问题在现实生活中已经变成了一个棘手难题；因此，在涉及这一问题的行政诉讼案件中，法院和被诉行政机关总是试图寻找其他法院对类似问题的判决，并自觉或者不自觉地作为参照。在类似案件的审理过程中就已经出现了这种情形，而这也许是审理本案的两级法院都未曾充分预料到的。
[相关法律规定]
《产品质量法》（1993－02－22）第八条：国务院产品质量监督管理部门负责全国产品质量监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。
县级以上地方人民政府管理产品质量监督管理工作的部门负责本行政区域内的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。
《产品质量法》（1993－02－22）第十条：国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及用户、消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。监督抽查工作由国务院产品质量监督管理部门规划和组织。县级以上地方人民政府管理产品质量监督管理工作的部门在本行政区域内也可以组织监督抽查，但要防止重复抽查。产品质量抽查的结果应当公布。法律对产品质量的监督检查另有规定的，依照有关法律的规定执行。……
《国务院批复国家技术监督局、国家工商行政管理局关于贯彻<工业产品质量责任条例>原则分工的意见》（国函[1989]20号，1989－03－23）第一条：在生产、流通领域中，凡属产品质量责任问题，均由国家技术监督局及其所属各级技术监督机构负责查处；需要工商行政管理机关协助的，工商行政管理机关予以配合。
《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会国家标准化管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2001]56号）、《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2001]57号）中的“其他事项”规定：国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。
（编写人：东南大学法律系 汪自成）